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[Präsidialverfügung]

Auf Antrag der Baudirektion verfügt der Präsident des Regierungsrates:

I. Schreiben an das Bundesgericht, staatsrechtliche Abteilung, in Lausanne (in doppelter Ausfertigung):

In der Beschwerdeangelegenheit des H. Siebert, in Zürich 6, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Weisflog, in Zürich, gegen den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zürich, Nr. 2665 vom 4. Oktober 1919, betreffend Verletzung der Eigentumsgarantie, reichen wir Ihnen im nachstehenden unter Bezugnahme auf die Verfügung Ihres Instruktionsrichters vom 1. und 20. Dezember 1919 innert der uns gestellten Frist bis 3. Januar 1920 unsere Vernehmlassung ein.

Wir beantragen Ihnen, den staatsrechtlichen Rekurs im vollen Umfange abzuweisen, unter den üblichen Folgen.

1. Der Rekurrent behauptet in erster Linie, die Beschlüsse des Regierungsrates vom 22. August 1918 und 15. März 1919 über das Verbot der Umwandlung von Wohnräumen in Geschäftslokale verletzten den in Artikel 4 der Kantonsverfassung enthaltenen Grundsatz des Schutzes wohlerworbener Rechte. Die Verwaltung habe nicht die Befugnis, auf dem bloßen Verordnungswege derart eingreifende Maßnahmen zu treffen; auch habe der Bundesrat den Kantonen nicht die Kompetenz zum Erlaß außerordentlicher Kriegsmaßnahmen nach dieser Richtung übertragen, sondern lediglich bezüglich der Mietzinsforderungen und Kündigungen. Die fraglichen Beschlüsse könnten auch nicht als Notverordnungen gelten.

Diese Auffassung widerspricht aber der Stellung und den Aufgaben der Verwaltung und verkennt auch das Verhältnis zwischen Bundes- und kantonalem Staatsrecht. Nach Artikel 3 der Bundesverfassung sind die Kantone souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist. Der Bund hat aber weder das Gebiet des Baurechtes, noch dasjenige der Wohnungsfürsorge für sich in Anspruch genommen; es ist daher vollständig den Kantonen überlassen. Diese haben folglich für ihre Anordnungen nicht die Zustimmung des Bundesrates einzuholen und, wenn sie außerordentliche Maßnahmen treffen, auch nicht auf eine Delegation von Befugnissen des Bundesrates zu warten. Wenn der Bundesrat Verordnungen über Mieterschutz erlassen hat, so betreffen diese weder das Baurecht, noch die Wohnungsfürsorge, sondern das Mietrecht, welches im Zivilgesetzbuch geordnet ist; Abweichungen von Bundesnormen konnte daher nur der Bundesrat treffen. Der Hinweis auf die außerordentlichen Vollmachten des Bundesrates und die Äußerung, der Bundesrat habe den Kantonen keine Befugnisse für den Erlaß von Vorschriften zur Bekämpfung der Wohnungsnot erteilt, sind daher ganz unerheblich. Wesentlich ist nur die Frage, ob der Regierungsrat befugt war, von sich aus ein Verbot der Umwandlung von Wohnräumen in Geschäftslokale aufzustellen.

Der Regierungsrat hat dieses Verbot in den Beschlüssen vom 22. August 1918 und 15. März 1919 gestützt auf das ihm zustehende Notverordnungsrecht erlassen. Dieses Recht, das in der Bundes- und kantonalen Verfassung nicht ausdrücklich erwähnt wird, steht nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen jedem souveränen Staate für das Gebiet zu, in welchem der Staat seine Souveränität behalten hat. Es ist kein Teil der Verwaltung, sondern der Gesetzgebung und bedeutet seinem Inhalte nach, daß bei Vorliegen eines dringenden Notstandes die Staatsregierung diejenigen Rechtsnormen erläßt, welche im Staatsinteresse gelegen sind, in vorläufiger Vertretung der Gesetzgebung. Das Notverordnungsrecht kann daher nur von dem Organ ausgeübt werden, welches als oberstes Verwaltungsorgan verfassungsmäßig anerkannt ist. Dieses ist im Kanton Zürich der Regierungsrat. Wir verweisen auf den Entscheid des zürcherischen Obergerichtes, in welchem dieses Recht ausdrücklich anerkannt wird, in den Blättern für zürcherische Rechtsprechung Bd. XVI., 1917, Nr. 153 und Nr. 191. Ferner verweisen wir auf die dort angegebene Literatur und auf Fleiner, Institutionen, 2. Auflage, Seite 72/73 und Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. I., Seite 12. Den Standpunkt des Regierungsrates in der Frage des Notverordnungsrechtes haben wir in unserer Vernehmlassung vom 4. November 1918 in der gleichartigen staatsrechtlichen Beschwerdesache des Verbandes der Haus- und Grundeigentümer der Stadt Zürich geltend gemacht, welche durch Entscheid des Bundesgerichtes vom 26. November 1918 erledigt worden ist. Wir ersuchen Sie, jene Vernehmlassung zu diesen Akten beizuziehen und machen unsere damaligen Ausführungen zum integrierenden Bestandteil dieser Vernehmlassung, um die Wiederholung des damals gesagten zu vermeiden (vergleiche Duplikat der Vernehmlassung Nr. 2798 vom 4. November 1918).

In dem erwähnten Entscheid des Bundesgerichtes vom 26. November 1918 ist erklärt, es wäre das Eintreten auf die Behandlung der Frage des Bestandes des Notverordnungsrechtes im Kanton Zürich abzulehnen und die Rekurrenten wären zuerst an den Kantonsrat zu verweisen, wenn nicht schon andere Ablehnungsgründe vorhanden gewesen wären. Dem Kantonsrat stehe nach Artikel 31, Ziffer 4, der Kantonsverfassung die Überwachung der gesamten Landesverwaltung zu; es sei daher in erster Linie seine Sache, über die Streitfrage zu entscheiden, ob dem Regierungsrat das von ihm beanspruchte Notverordnungsrecht zustehe. Für das Bundesgericht sei es von erheblicher Bedeutung, zu wissen, welchen Standpunkt in dieser Frage, die oberste Behörde des Kantons einnehme; nach feststehender Praxis weiche es von diesem Standpunkt in Fragen des kantonalen Staatsrechtes nicht ohne Not ab.

Da die damaligen Rekurrenten keinen Rekurs beim Kantonsrat eingereicht haben, hat der Regierungsrat die nächste Gelegenheit benutzt, um im Sinne des Wunsches des Bundesgerichtes einen Entscheid des Kantonsrates über die Frage zu veranlassen, ob dem Regierungsrat das behauptete Notverordnungsrecht zustehe oder nicht. Am 23. April 1919 hat der Regierungsrat dem Kantonsrat einen Bericht über sämtliche zur Bekämpfung der Wohnungsnot getroffenen Maßnahmen unterbreitet. Dabei wurden ausdrücklich auch die beiden Beschlüsse vom 22. August 1918 und 15. März 1919 betreffend Verbot der Umwandlung von Wohnungen in Geschäftslokale erwähnt, unter Hinweis auf den Rekurs des Haus- und Grundeigentümerverbandes der Standpunkt des Bundesgerichtes mitgeteilt und um eine Äußerung über die streitige Frage ersucht. Wir legen ein Exemplar dieses Berichtes vom 23. April 1919 bei, wo auf Seite 7 - 9 die betreffenden Ausführungen enthalten sind. Die kantonsrätliche Kommission hat den Bericht in seinen einzelnen Punkten genau geprüft und am 2. Juli 1919 dem Kantonsrat beantragt, dem Standpunkt des Regierungsrates in allen seinen Teilen zuzustimmen (vergleiche beiliegenden Antrag der Kommission). In der Sitzung vom 7. Juli 1919 hat der Kantonsrat dann auch diese Anträge beraten und ihnen seine Zustimmung erteilt und damit ausdrücklich erklärt, daß er der Auffassung des Regierungsrates bezüglich des Notverordnungsrechtes beitrete (vergleiche Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates vom 17. Juli 1919, worin vom Kantonsratsbeschluß Vormerk genommen wird). Das Bundesgericht wird daher nicht mehr anstehen, den Beschluß des Regierungsrates vom 15. März 1919, den wir Ihnen in der Beilage ebenfalls zur Kenntnis bringen, als mit dem zürcherischen Staatsrecht in Einklang stehend, anzuerkennen. Übrigens ist dem Staate außerdem noch ausdrücklich im Gesetz betreffend die öffentliche Gesundheitspflege vom 10. Dezember 1876, §§ 1 und 2, lit. e die Pflicht auferlegt, für die öffentlichen Gesundheitsinteressen alle notwendigen Anordnungen zu treffen und insbesondere für die richtige Unterbringung der Bevölkerung in geeigneten Wohnungen zu sorgen. Das Verbot der Umwandlung von Wohnungen in Geschäftslokale bezweckt aber nichts anderes, als zur Verbesserung der Wohnverhältnisse beizutragen. Wohin es führen kann, wenn den Hauseigentümern in der Aufhebung von Wohnungen in der gegenwärtigen Zeit schwerster Wohnungsnot alle Freiheit gelassen wird, hat sich in der Stadt Bern gezeigt. Der Regierungsrat des Kantons Zü- [p. 4] rich hat rechtzeitig Vorkehrungen getroffen und der Erfolg hat ihm Recht gegeben. Seine Anordnungen haben außerordentlich gute Wirkungen erzielt, ohne daß dadurch Handel und Verkehr ungebührlich belastet worden wären, weil stets auf berechtigte Interessen der ansäßigen und einheimischen Geschäftswelt Rücksicht genommen wird. In der Stadt Zürich, wo die Bautätigkeit auch für Geschäftsräume vollständig eingestellt war, wären schon Hunderte von Wohnungen aufgehoben worden, wenn diese Beschlüsse nicht bestanden hätten.

Die zum Teil bedenklichen Wohnungsverhältnisse haben daher noch etwas gemildert werden können. Es muß des Entschiedensten dagegen Stellung genommen werden, daß den kantonalen Verwaltungsbehörden, welche in dem schwierigen Kampf gegen die Wohnungsnot das möglichste tun, die Kompetenz hierzu abgesprochen werden will. Der Bund überläßt den Kampf gegen die Wohnungsnot das Möglichste tun, die Kompehat [sic!] im Jahre 1919 Subventionen zum Bau von Wohnungen erteilt, aber mehr unter dem Gesichtspunkt der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit als der Wohnungsnot. Außerdem ist die Durchführung dieser Maßnahmen ebenfalls ganz den Kantonen überlassen worden. Der Bundesrat hat am 29. Oktober 1918 einen Beschluß betreffend Bekämpfung der Wohnungsnot durch die Beschränkung der Freizügigkeit erlassen und am 8. November 1918 einen solchen betreffend Inanspruchnahme unbenützter Wohnungen. In beiden Fällen handelt es sich aber um die Abänderung von Bundesrecht, im ersten Falle um die Beschränkung der bundesrechtlich garantierten Freizügigkeit und im zweiten Falle um die im Zivilgesetzbuch gewährte Vertragsfreiheit. Bei den Beschlüssen über das Verbot der Umwandlung von Wohnungen in Geschäftslokale ist aber kein Bundesrecht in Frage, da weder die Verwaltung des Grundeigentums, noch die selbständige freie Verfügung desselben beschränkt wird; es wird dem Eigentümer lediglich eine Schranke auferlegt, innerhalb welcher die Ausübung des Grundeigentums erfolgen darf. Dies steht aber in Übereinstimmung mit Gesetzgebung und Gerichtspraxis, weil die Schrankenlosigkeit des Eigentums nicht gewährt ist. Der Rechtsschutz des Artikel 4 der Kantonsverfassung bezieht sich nur auf die Unverletzlichkeit des Privateigentums innerhalb der Grenzen der objektiven Rechtsordnung, welche durch die öffentlichen Interessen umschrieben wird. Die Sorge für die öffentliche Gesundheit und Ordnung, wie sie der Kampf gegen die Wohnungsnot und für die möglichst gute Unterbringung der Bevölkerung ist, gehört aber zu den auch vom Rekurrenten anerkannten Grundsätzen, welche die Aufstellung von Polizeivorschriften rechtfertigen.

2. In zweiter Linie behauptet der Rekurrent, der Regierungsrat habe sich bei der Anwendung des Umwandlungsverbotes auf seinen Fall der Willkür schuldig gemacht. Außerdem sei Artikel 4 der Kantonsverfassung auch dadurch verletzt worden, daß erklärt werde, ein Glätteraum sei kein gewerblicher Raum, während ein Bureau als solcher bezeichnet werde, während in Tat und Wahrheit beides gewerbliche Räume seien, sodaß für die Umwandlung eines Glättezimmers in ein Bureau keine Umwandlungsbewilligung nötig sei.

Vorerst ist die vom Rekurrenten versuchte Konstruktion, eine Verletzung von Artikel 4 der Kantonsverfassung auch bei Fehlen von Willkür allein daraus zu konstruieren, daß eventuell der Beschluß des Regierungsrates vom 15. März 1919 gar keine Anwendung fände, entschieden abzulehnen. Der angeführte Entscheid des Bundesgerichtes vom 5. Mai 1909 (B. E. XXXV. 1. S. 446, Erw. 4) hat nicht den vom Rekurrenten ihm beigelegten Sinn, daß jede allenfalls unrichtige Anwendung einer öffentlichrechtlichen Norm mit dem Hinweis auf die Verletzung der Eigentumsgarantie angefochten werden könnte. Vielmehr ist dort auf das objektive Recht als Grenze der Ausübung des Privatrechtes hingewiesen, wie wir dies unter Ziffer 1 getan haben. Würde die Argumentation des Rekurrenten angenommen, so könnte jeder Verwaltungsentscheid beim Bundesgericht angefochten werden. Das Bundesgericht hat dies aber wiederholt ganz entschieden abgelehnt. Wird Willkür behauptet, so kann sich diese Behauptung nicht auf Artikel 4 der Kantonsverfassung, sondern nur auf Artikel 4 der Bundesverfassung stützen, welcher vom Rekurrenten nicht angerufen ist. In diesem Falle aber müßte der Nachweis ungleicher Behandlung gleicher Fälle oder gleicher Behandlung ungleicher Fälle erbracht sein. Dies ist aber nicht der Fall.

Nur eventuell gehen wir auf die Behauptung willkürlicher Anwendung des Regierungsratsbeschlusses vom 15. März 1919

ein. Die Streitfrage kann nicht allgemein entschieden werden, sondern es fragt sich, ob dieses spezielle Glättezimmer zugleich noch ein Wohnzimmer sei, sodaß dessen Umwandlung in ein Bureau, welches als gewerblicher Raum anerkannt wird, eine Aufhebung eines Wohnraumes wäre. Bei dieser Frage handelt es sich aber um die Beurteilung vorhandener tatsächlicher Verhältnisse. Das Bundesgericht hat in konstanter Praxis diese Beurteilung den kantonalen Behörden überlassen. Der Regierungsrat und die kantonale Baudirektion haben nun aber festgestellt, daß das fragliche Glättezimmer ebensogut Wohnzimmer für die Familie Eißler ist wie Arbeitszimmer. Es sind eben die Verhältnisse einfacher Leute zu berücksichtigen, welche in dem Zimmer wohnen, in welchem sie arbeiten und welche insbesondere im Winter, angesichts der gegenwärtigen Kohlennot begreiflicherweise den gewärmten Raum zugleich als Wohnraum benutzen. Überall, wo eine solche Familie einen Glätteraum benutzen wird, wird sie ihn zugleich als Wohnraum verwenden. Umgekehrt ist ein Bureau, wie es der Rekurrent benutzen wird, ein ausschließlich gewerblicher Raum. Für eine Familie, welche einen Salon, ein Herrenzimmer und ein Wohnzimmer für die Befriedigung ihres Wohnbedürfnisses sogar in der gegenwärtigen Zeit der Wohnungsnot beansprucht, kommt das Bureau gar nicht als Wohnraum in Frage. Die Ausführungen der Rekursschrift über die Möblierung und die mögliche Verwendung eines Bureaus im Vergleich zu derjenigen eines Glättezimmers sind ganz unerheblich, weil sie den Kern der Sache nicht erfassen. Es ist auf die tatsächlichen Verhältnisse des vorliegenden Falles abzustellen und nicht auf objektive Begriffe. Wird der Familie Eißler aber durch Umwandlung des Glättezimmers in ein Bureau ein Wohnraum entzogen, so ist diese Umwandlung dem allgemeinen Verbot unterworfen.

Bei der Beurteilung des Umwandlungsgesuches war in Betracht zu ziehen, daß der Rekurrent sich sehr wohl in der Wohnung des I. Stockes einrichten könnte, angesichts des Umstandes, daß er auch noch zwei Mansarden zur Verfügung hat. Sollte aber die Verlegung des Bureaus ins Erdgeschoß nötig sein, so wäre mit Frau Eißler eine. Einigung über einen Austausch möglich gewesen. Der Rekurrent lehnte eine gütliche Auseinandersetzung aber ab. Den berechtigten Ansprüchen war Rechnung getragen; aber das normale Maß hinausgehende Begehren können aber in der gegenwärtigen Zeit schwerster Wohnungsnot, wo Hunderte von Familien ganz ungenügend wohnen, nicht berücksichtigt werden. Diese Grundsätze sind vom Kantonsrat gutgeheißen worden und die Bevölkerung hat sich ihnen ebenfalls angepaßt; es wird dies auch dem Rekurrenten als deutschen Staatsangehörigen zugemutet werden können und müssen. Sein Standpunkt, er habe früher ein Einfamilienhaus mit 10 Zimmern bewohnt, er wolle heute daher auch in 2 Etagen wohnen, würde auch in Deutschland nicht anerkannt werden; seine Familie besteht nämlich aus den Eltern und einem 7jährigen Kinde. Es muß heute jedermann eine gewisse Einschränkung der Wohnbedürfnisse zugemutet werden. Im vorliegenden Falle wird dadurch der Wohn- und Arbeitsraum der Familie Eißler und damit die Möglichkeit der Ausübung ihres Gewerbes erhalten.

Da sich der Rekurrent sonach in dem vorhandenen Raume hätte einrichten können, kann sein Vorgehen nicht anders ausgelegt werden, als daß er die Glätterei aus dem Hause verdrängen wollte. Aus der Verfügung der Justizdirektion vom 20. September 1919 ergibt sich, daß er auf 1. April 1919 über die Wohnung im 3. Stock und auf 1. Juli 1919 über die Wohnung im 2. Stock verfügen konnte. Statt sich in diesen beiden Wohnungen einzurichten, hat er sie an Drittpersonen vermietet, ohne sie übrigens der Mieterin des Erdgeschosses zum Tausch anzubieten. Zugleich kündete er das Erdgeschoß mit der Begründung, er brauche es selbst. Das Mietamt anerkannte dieses Vorgehen daher nicht mehr als schutzwürdigen Grund zur Auflösung des Mietverhältnisses und hob die Kündigung gegen den Mieter Eißler auf 1. Oktober 1919 auf. Diese Ausführungen werden zur Begründung der diesbezüglichen Bemerkungen im angefochtenen Regierungsratsbeschluß genügen; wir legen Ihnen die bezügliche Verfügung der Justizdirektion zu den Akten bei. Es ergibt sich hieraus auch deutlich, daß es dem Rekurrenten nur darum zu tun ist, höhere Mietzinse aus seinen Wohnungen herauszuschlagen; deshalb ist ihm die Familie Eißler unbequem. Es wird daher mit dem abweisenden Beschluß zugleich noch dieser verwerflichen Tendenz des Rekurrenten entgegengetreten, ohne daß dieser Beweggrund irgendwie für [p. 5] den Entscheid maßgebend gewesen wäre. Tatsächlich ist durch die Aufhebung der Kündigung die Frage der Umwandlung hinfällig geworden. Aber abgesehen hiervon liegen die Verhältnisse derart, daß eine Umwandlungsbewilligung nicht erteilt werden kann.

Wir legen Ihnen die vorinstanzlichen Akten bei und beantragen neuerdings die Abweisung des Rekurses.

II. Mitteilung an die Justizdirektion und die Baudirektion, sowie an die Bausektion I des Stadtrates Zürich.